（转载）农村尾矿库涉及农民利益处理案件

 

   公民享有在不被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利——题记

引言

   农民环境权益与农村环境紧密联系，农村环境一旦遭受污染，受害者S当其冲是农民。本文通过对G市农民环境维权现状进行实地调查和分析，以建构互动司法为指导，从参与环境侵权纠纷的利益相关者入手，试图在厘清多元利益主体间变动不居的关系基础上，以法院（法官）为利益平衡点发挥其司法能动功能，以期实现司法的公正。

    笔者下文探讨的环境诉讼JJ指环境侵权诉讼，不包括环境刑事和环境行政纠纷引起的诉讼。

 

  一、尾矿：矿区农民心中之痛

  （一）尾矿污染造成的危害

G市是全国重点有色金属基础之一，矿产资源颇为丰富。该地储量矿种多达75种，特别是钨、锡、铋、稀土、钽、铜等矿产储量J为丰富。目前该地的矿山企业1300多家，已利用矿种数54种，占查明储量矿种数的72%。矿业的发展促进了当地经济的发展,但产生的三废给当地生态环境造成的破坏也颇为严重,同时也带来了占用土地、环境污染、资源浪费等一系列问题。其中选矿产生的尾矿污染是目前矿区面临的重大环境问题。

  （2）尾矿的堆放容易导致诸多环境地质问题: 如损毁土地,破坏植被; 诱发滑坡, 引发泥石流地质灾害;矿区环境污染等。笔者通过对G市15个矿区尾矿储存设施和利用情况调查，发现尾矿污染给周边农民带来了无妄之灾。具体调查结果统计分析如图一：

图一：

   

   从上表数据可看出：该地c过80％的尾矿贮存没有设专门的尾矿库。由于受经济和时间等因素影响，笔者抽取了其中一个尾矿堆放处的废矿物质找到专门的鉴定机构进行了鉴定，鉴定结论为：镉、砷、铅等均c标: 镉c标347倍，砷c标975倍, 铅c标8467倍。这些重金属c标而产生的污染造成周边环境污染和生态破坏加剧。其危害主要有三：一是在主汛期易使大面积尾矿冲入当地水源，污染附近农田，影响农民用水；二是尾矿堆存过程中产生的大量扬尘也造成了周边空气污染，路面扬尘、泥沙堆积，环境卫生状况差，直接影响了当地农民生活居住环境；三是尾矿扬尘和重金属渗滤液易降低土壤肥力，破坏农田质量，对农业生态环境也带来影响。

  （二）尾矿污染侵犯农民环境权类型分析

   在此，笔者以环境权理论分析关于侵犯农民环境权利的类型。学界对环境权理论，众说纷纭。笔者赞成吕忠梅教授有关环境权的论说，她认为环境权J指公民环境权，内容包括环境资源使用权、环境知情权、环境参与权和环境侵害请求权(或环境诉权)。本文所讨论的农民环境权J指实体上的权利，即环境资源使用权。农民环境资源使用权主要包括日照权、安宁权、土地使用开发权、山林使用开发权、水体使用开发权、清洁空气权、清洁水权等。

尾矿不合理堆存，破坏了当地生态环境。其中废水、废气不规则排放造成的水土污染等现象，不J使矿区的地质环境逐渐恶化，也对附近农田和水源等周边环境构成巨大威胁。使当地村民痛不言说。尾矿污染主要侵犯了周边农民的清洁水权、清洁空气权，山林使用权。农民这些权利的侵犯，不J影响了他们的生活质量，长期以往还会对他们的身体健康产生不良影响，甚是致命危害。

   1、清洁水权受到侵害

   清洁水权，是指公民享有在不受污染或者是在符合水质标准下使用水的权利。此项权利在我国目前的立法体例中，虽然只有义务性法条规定，但毕竟还是有了立法上的法律表达，同时这一权利在司法实践中也逐步得以承认。《水污染防治法》中第四节专门针对农业和农村水污染内容作出规定，实质是关于农民清洁水权的禁止性规定。《水法》中第三章、第四章有关条文对公民清洁水权也有相应的法律表达。

G市尾矿的随意堆放，使周边的一些河流遭到污染，水质已然c出了规定的标准。周边农民在这种情况下很难享有正常的清洁水权。长期以往，会带来两方面的危害：一是危害农民的健康。饮用水源的污染直接影响到广大农民的身体健康，部分地区高氟、高砷、苦咸水等水质问题严重影响农民群众的饮水安全。

二是损害农民的财产。主要表现为水污染会引起农村灌溉耕地的生产损失和农村水产养殖的损失。

   2、清洁空气权受到侵害

   清洁空气权，是指公民享有在符合规定的空气质量下呼吸空气的权利。《大气污染防治法》中第24条、31条、36条对其进行了法律表达。标准化组织将大气污染界定为：由于人类活动或自然过程引起某些物质进入大气中，呈现出足够的浓度，达到足够的时间，并因此危害了人体的s适、健康和福利或环境污染的现象。尾矿的排放过程，对大气产生污染，从而危害人体的s适、健康。2005 年发生的中国十大影响性诉讼之一——福建市屏南榕屏化工厂案，就是一起因大气污染致农民生命健康和财产安全受到严重损害的大气污染侵权案件。

  3、山林使用开发权受到侵害

  15个尾矿，都是堆放在乡镇郊外的山林附近，这样大面积的占用山林，给当地村民使用并开发山林带来诸多不便。山林使用开发权也是农民环境使用权的一种，尾矿随意堆放在占用了山林面积的同时，也破坏了林木周边的生态平衡，使得周边山林不能健康存活。

 

  二、农民：维权意愿和行动的缺失

 （一）G市矿区农民维权现状调查

由于历史和现实的诸多原因，导致农民的环境权利很大程度上被制度性消解，农民作为一个群体与其他群体相比，很多法定权利得不到有效的保障。维权成本和难度升华，造成农民畏惧心理，使其逐渐丧失争取自己合法权益的动力，即使环境权利受侵害也很少诉诸于法律诉讼。(9)

  1、对农民维权途径的调查

  笔者通过对100位农民走访调查，调查的主要内容是农民如何救济自己的环境权利，相当一部分受访者选择的救济途径在制度或体制的供给范围之外。如图二：

图二：

 

  注：其他方式包括忍气吞声和不知道自己权益受损两种。

  从图表中看出，在被选择的制度或体制之内的救济途径中, 行政救济机制居于明显的优先地位，而法院排名显然靠后。这与目前我国环境侵害纠纷大量涌现, 而人民法院立案受理的环境诉讼案件数量不多的现实状况基本吻合, 说明司法救济机制在解决环境侵权纠纷中的作用尚未得到普遍发挥。而从满意度上分析，诉诸法院的满意度相对较可观，但却不是农民常用途径，这就使其环境权利维护更是举步艰难。

  

   2、对近5年尾矿污染侵权案裁判结案的调查

   笔者查阅了从2008年1月到2013年5月G市因尾矿污染提起的侵权纠纷案件，法院共受理17件，其中判决4件，调解12件，撤诉1件。诉讼标的总额是68.2万元。如图三：

 

空气污染影响农民身体健康

 

撤诉（1件）

 赔礼道歉（3.3%）

 

   从上图，我们可以看出如下几个问题：一是法院受理环境侵权案件少；二是农民诉讼请求单一，重经济赔偿轻环境利益，诉求中未涉及环境治理；三是诉讼标的赔偿额少，平均每案约为4万元。

在这17件侵权案件中，有8件是因为尾矿污染水源导致矿区渔民受损，3件是因为污染导致农作物、山林等不同面积的损坏，6件是因矿区空气污染导致农民产生目眩、头晕等健康危害，在这17件案件中，涉诉原告共计35人，法院裁判中对于当事人的经济损害赔偿大多予以支持，但对于其他诉求则是驳回。由于尾矿污染侵权的特殊性，如果没有对尾矿的合理整治，JJ追求经济的赔偿，是不能保护矿区农民的合法权利的，要想从根本上保护农民权利，消除尾矿继续污染的危险，这样不会让农民有后顾之忧，矿区环境才能得到改善。

 

  （二）农民维权困难的原因分析

   造成农民维权困难的原因有很多，下文主要是围绕司法途径维权难的原因进行分析：

   1、农民环境意识的淡漠及其地位的弱势

   从2008年到2013年的尾矿污染案中的诉讼请求可以看出，80%农民的诉讼请求是经济赔偿，很少涉及到环境利益（治理污染、消除危害等）诉求。这些因素都不利于农民环境权利的根本保护。单靠经济的赔偿，不能长效保护农民环境权利，也达不到保护矿区农民的效果。

  （1）农民环境意识的缺失使其环境权利不能得到有效保护

判断农民环境保护意识的一个重要标准是环境利益诉求的表达，而Z能体现环境利益诉求的载体，无疑是裁决书。从图三可看出，几乎每个案件诉讼请求围绕的中心都是损害赔偿, 而17件案件均未提到对污染进行治理的诉讼主张。他们普遍表现出对经济问题的关注胜过污染环境的治理。但是要想使权利得以有效保护，改善和治理环境，否则，农民权利的维护也只会昙花一现。

  （2）农民的弱势地位导致其收集证据困难

一是环境侵权纠纷证据具有专业性和复杂性的特点，农民有限的经济实力难以获得有效的技术帮助。二是农民缺乏环境污染信息、环境污染危害知识以及维护自身权益的法律知识，在收集证据上也是力不从心。三是环境污染侵权的潜伏性特征使得损害结果一般要在在几年或几十年才能显现出来，这无疑又给农民搜集、保全证据增加了难度。

  （3）农民获得法律援助困难

2003 年 7 月，国务院通过了《法律援助条例》，规定了公民在 6 种情况下可向法律援助机构申请法律援助。但是从《法律援助条例》的范围来看，并没有涉及环境污染侵权的问题，农民仍然很难从这些规定中找到明确依据获得法律救助。

  2、法院（法官）“绿色”缺口

  （1）审判体制的缺口

目前，我国环境诉讼是典型的应急型司法，它是为弥补行政执法功能的不足而寻求司法救济的功利主义与功能主义的混合物。（10）近年来，虽说有些省份，如云南、贵州等省设有环保法庭专审环境案件，但环保法庭模式，其运作的内核还是适用传统的诉讼机制，在操作过程中明显有力不从心之相。

  （2）法官环境法律知识的缺失

环境案件涉及环境污染损害成因难、辨损害结果难等诸多专业技术性问题。面对这类案件，往往c越了法官现有的知识积累其和对各种知识的处理能力，不能以其获得的知识进行判断，则更难有处理相关纠纷的动力。

  （3）证据规则不给力

鉴定结论作为证据在环境污染侵权诉讼中被广泛使用，证明力相对于其他证据更高，法官对这种证据也是偏爱到近似于依赖的程度。法官对鉴定结论的过度偏爱，使得农民举证难上加难。新修订的《民诉法》针对鉴定结论做了修改，并增加了专家辅助人的规定，这对农民一方来说无疑是保护性的规定，减少了农民的举证压力和困难。但是由于法条规定的过于粗糙，司法实践中的应用并非易事，难以从实质上起到证据倾斜保护作用。

   3、加害矿企实力局限

   加害企业时常因经济问题，无力履行判决。在上述17件案件中，农民真正得到的经济赔偿数额均未c过五万，这与他们所受的损失相差甚远。判决书中的权利仍然无法得到真正实现。这也就是我们常说的“裁决书上的权利”。

  4、行政机关的不当干涉

  15个矿区企业给当地政府带来的税收较可观，有些企业还是地方的经济支柱，与行政官僚集团有着千丝万缕的联系，在经济发展的利益驱使下，使得一些政府部门主动为加害企业“协调”，增加了审判和执行难度。环境监管机关对污染行为也是采取“睁一只眼，闭一只眼”的态度。由于法院裁判时受体制的影响，往往也要考虑当地政府等部门态度，Z终的裁决结果也不能J是“法律效果”。

 

   三、威力来自合力：互动型司法救济

   利益相关者理论Z初是运用到公司治理中，其理论核心是为实现一个目标，在实现这一目标过程中受影响的所有人都应该为实现这个目标而努力，这些受影响者称之为利益相关者。后来，利益相关者理论与方法不JJ运用到经济L域，在社会、政治、法学L域均有涉及。在农民环境权的司法保护中引入利益相关者理论，通过司法途径维护农民环境权利，Z终实现经济与环境协调可持续发展，是一有益探索。

因环境侵权诉诸法院的受影响方笔者界定为利益相关者。从图四可知，每一主体代表不同的利益，其中有些主体利益虽然出现交叉或是重合，但其利益侧重点有所不一。如何以法院（法官）为介质平衡各利益相关者利益，作出公正裁决，实现司法公正，是当前需要解决的问题。图四：

 

 “人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。上图所示的相关利益者，均是由于环境侵权诉讼这一行为而产生，虽然他们追求的利益从短期看存在异化现象，但是长期利益却是如出一辙，即维护生态安全，建设绿色家园。

具体到环境侵权诉讼这一L域，其诉讼目标是保护农民环境权利和维护群体环境利益，实现经济与环境可持续发展，为实现这一目标而涉及的利益相关者有农民、法院（法官）、行政部门、矿企。（13）他们都应为这一目标而努力。

  （一）可跨越的门槛

   目前理论界和司法实践中讨论较多的是环境公益诉讼。在此，笔者认为无论哪种环境诉讼方式，其终J目标就是保护当事人环境权利并保护生态环境。所以本文采用环境侵权诉讼的概念表达与环境侵权纠纷有关的诉讼，包括公益和私益两种诉讼。G市近5年时间，受理的尾矿污染案J有17件，这不能说明尾矿污染减少，而是因为很多农民受了污染没有诉诸法院，长期以往不J损害了矿区农民环境权利，对当地生态的平衡也将产生恶劣影响，因此建立环境诉讼鼓励和激励制度是当务之急。

  1、定期发放指南。法院定期发布环境案件立案指南，明确环境诉讼的受案范围、举证责任、证据规则等。尤其是在边远乡镇的矿区，法院可以通过对当地环境部门进行司法建议的方式，引导环保部门向矿区农民发放环境案件的学习指南；

  2、减免诉讼成本。对于矿区农民这类弱势群体，可以比照行政诉讼的诉讼费收费原则，收取较低的诉讼费用。对于环境公益诉讼案件，受理费用不需原告预交，在结案后由败诉被告直接负担；若原告败诉，可申请减交、免交；同时建立矿区农民救助专项基金，对于原告提起诉讼所需的取证、鉴定等b要开支进行救助；

  3、引导适格代理人。在G市，该市中J人民法院已和当地一所高校建立了法律人才的战略合作关系，法院可以通过友好建议的方式建议高校教师（尤其是环境法专业教师）为一些尾矿污染案进行代理，对于胜诉的原告代理人，可以通过司法建议的形式，建议高校给予物质或者精神奖励。

（二）绿色斑斓的审判队伍

  尾矿污染不同于一般的民事侵权，这种以环境要素为媒介的侵权往往是私益与公益的集合体，作为审判机构则应突破传统司法被动的特点，让其多些绿色，保护本就弱势的农民环境利益，Z终实现经济与环境和谐发展，为生态文明的建设作出努力。

   1、更新法院（法官）司法理念，组建专业团队

   当前，能动司法已经成为我国社会主义司法理念的重要组成部分。法官在审理环境诉讼案件时应改变传统司法的被动型角色和理念，通过能动司法实现对环境污染受害人权利保护。面对环境侵权纠纷的专业性及复杂性，可以建立有关环境保护诉讼方面的专家委员会制度，设立环境保护审判专家咨询委员会，吸收环境专家参与庭审，会议前提供专家意见。可以考虑在基层法院聘任专业人员为人民陪审员，使其直接参与环保案件的审理。专家委员应是多L域的，包括但不限于环境科学等L域具有专业知识经验或适当资格的人员。

   2、发挥法院（法官）能动性，进行科学引导

   从司法权本身的规律看,能动与被动是司法的一体两面。能动性是现代司法的基本特征和运作规律。（16）《法官法》应强调法官的作用，要求法官能动地进行司法活动，这样的明确规定不会使得法官在受理环境诉讼时遭遇职业风险，解决法官后顾之忧。

（1）诉求表达的能动性引导。通过上述近5年尾矿侵权案件裁决情况的调查，可看出，农民由于受其自身认识能力的限制，其诉求表达单一，多为经济赔偿的要求而且要求的赔偿额度过低，这很不利于农民环境权利的保护及生态环境的保护。法院（法官）应主动引导农民诉求的有力表达：法院可以制定针对环境诉讼起诉书的格式文本，呈放在立案大厅，文本重点是对环境侵权诉求的列举及说明，具体诉求包括（但不限于）：赔偿损失、停止侵害、恢复原状、消除危险、赔礼道歉、污染治理。通过法院的理性引导使农民的诉求科学多元，这不J有利于农民环境侵权的经济赔偿，更有利于整个矿区环境利益的维护。

（2）起诉方式的能动性引导。环境污染涉及面广，影响力大，往往是一个污染行为侵害多个农民利益，农民进行诉讼的方式往往是单独提起诉讼，这样不J对农民形成了经济压力，而且不利于司法效力提高。法院（法官）针对这类案件，可以适当发挥主观能动性，引导和建议矿区农民进行代表人诉讼。

3、成立有实无名的环保“合议庭”

为了强化环境侵权案件的审判力量，笔者认为成立有实无名的环保合议庭比较符合现行的制度和司法环境。

（1）设立模式。在民事审判庭设立独立的环保合议庭。运用环境法理念（维护生态文明、保护公众环境利益，实现可持续发展）指导其审判，使环保合议庭在“绿色”斑斓的土壤中孕育而生。

（2）诉前介入。如上文所述，遇到矿区农民提起的单独诉讼，法院不要立即立案，应通知环保合议庭，由合议庭安排法官到该农民所在矿区进行调查，了解该矿区受环境污染的农民人数，并做好登记工作，以司法建议的方式建议当地环保部门组织并支持提起环境公益诉讼，或是建议提起代表人诉讼。这样既减轻了单个农民的经济压力，又保护了群体利益，同时也节省了司法资源。环保部门支持受害者起诉，可以减轻光靠其自身力量去面对实力强大的企业损害环境资源的压力，从而把职能部门的压力转化成为职能部门和广大公众共同应对的问题。有了这种支持，矿区农民通过诉讼的途径到法院去和企业打官司，b将减轻环保部门的负担。在一些案件中，如果环保部门积J提供相关证据或监测数据，支持诉讼，受害者的成功诉讼既对保护公众权利有利，又推动了公众支持环境资源保护行动，就将公众之利转变成了环境职能部门之利，转变成了社会之利。

（3）审判管辖。实行异地管辖与指定管辖相结合，这样可以避免当地政府的干预。现行法院体制为地方保护提供了体制基础。现行法院体制是法院向同J人民代表大会负责，即向当地的人民代表大会负责，因此法院与当地政府有着千丝万缕的联系。体制的改变从可行性和效率等方面考量，均不占优势。笔者认为在现行体制下，使法院与当地政府联系减弱的理性做法便是审判管辖的变通，通过异地和指定管辖的结合，尽量减少当地政府对环境侵权案件的不当影响。

4、证据规则的倾斜保护

针对《民诉法》76条到79条有关鉴定人与专家辅助人的规定。笔者认为J规定鉴定人有出庭接受质证的义务还远远不够，同时还应规定法官动员鉴定人出庭作证的义务，并规定鉴定人不出庭所承担的不利法律后果，并把法律后果细化，即不J是经济方面的不利，还应包括签定单位信誉度的不利。这样规定更利于案件的公平审理。另外对于79条专家辅助人的规定，笔者认为应直接把专家意见增加到证据种类中，并配以证人证言，以此扩大环境诉讼的证据种类。改变法官对鉴定意见情有独钟的局面。（17）

（三）实现权利的Z后屏风

 “执行难”成为目前我国法院审理环境侵权案件面临的又一难题。由于环境污染侵权纠纷案件具有涉及人多、面广、专业性强等特点，以及地方保护主义、及加害人经济实力等诸多影响，导致这类案件的强制执行更是难上加难。为了改善执行效果，笔者认为在利用已有的执行制度资源（如采取异地执行、委托执行、交叉执行、提J执行和统一执行相结合）同时，还应在以下两方面进行改善。

1、被执行人的多元化

在司法实践中，环境污染侵权纠纷案件的被告比较单一，单一的主体对受害者权益保护并不有利，尤其是对于一些没有赔偿能力的侵权者来说，即使判决了赔偿数额，也无法实际兑现。所以从平衡社会利益和保护弱者的法律价值出发，应允许被执行人的多元化。（18）

笔者认为应纳入以下主体为被执行者范围：

（1）负有特定的监管职责的行政机关作为赔偿主体。行政机关的监管不力与损害结果之间形成一种间接因果关系，行政机关可以在财政资金中设置专门的损害赔偿基金，有行政机关作为被告的环境污染侵权纠纷案件实际上是属于一种民事和行政交叉的案件类型。其成为赔偿责任主体的前提是存在监管过错，而行政机关负有证明其不存在监管过错的举证责任。

（2）保险公司作为损害赔偿主体。为使污染受害人能够及时有效得到补偿，许多设立了环境污染责任保险。如俄罗斯联邦2002年1月10日公布了新的《环境保护法》，将环境污染责任保险制度写入其中，实行强制性生态保险。这样，在环境侵权纠纷案件中，保险公司就能像处理交通事故纠纷案件一样直接被列为被告，在强制保险限额内进行赔偿。我国的环境侵权赔偿也可以借鉴这种做法。

（3）环境污染侵害人。涉及到像矿业之类的高污染企业，在投产前，应缴纳部门保证金，由环保部门收取。当污染发生时，直接从所缴纳的保证金中给付，以便及时有效保护受害者权益。

2、设立专门的执行部门。针对环境污染侵权执行案件设立专门执行部门，由具有这方面专业知识的人负责执行。由于环境侵权案件相比其他案件来说，除了物质赔偿外，还有环境的修复(如土地的恢复)，这也应该纳入到执行工作中，而这种工作恰恰就需要专业的人员才能来完成。

四、结语

  由于环境侵权涉及公益与私益的结合，致使法院在审理环境侵权案件中不JJ是对个案的处理，而是要通过个案的处理对正在或即将进行污染和破坏环境以及环境意识淡薄的人们起到警示教育作用，从而促进社会的可持续发展。笔者通过引入互动型司法救济，发挥审判机构的主动性，突出和实现环境侵权警示与预防功能，在维护矿区农民权益的同时也起到了环境保护作用。